【編者按】

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確了“推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大,增強核心功能,提高核心競爭力”的目標，并就全面落實深化國資國企改革部署了相應(yīng)的重點任務(wù)。上海國有資本運營研究院就全會《決定》中關(guān)于深化國資國企改革的相關(guān)內(nèi)容進行深入的解讀。本文是系列解讀第二篇。

圖1推動國有經(jīng)濟布局優(yōu)化與結(jié)構(gòu)調(diào)整的路徑 資料來源：上海國資院制圖

一、強化“三類協(xié)同”，助力高水平社會主義市場經(jīng)濟體制構(gòu)建

黨的二十屆三中全會要求，“要聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，推進高水平科技自立自強，推進高水平對外開放，建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展”。因此，要協(xié)調(diào)好國有經(jīng)濟與區(qū)域發(fā)展、非公有制經(jīng)濟發(fā)展、統(tǒng)一市場構(gòu)建的關(guān)系，構(gòu)建優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，優(yōu)化區(qū)域開放布局，堅持和落實“兩個毫不動搖”，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場。

（一）強化區(qū)域協(xié)同，促進融合開放和互利共贏

作為支持國家重大戰(zhàn)略和整體現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵力量，國有企業(yè)在加強各地區(qū)之間的協(xié)作、實現(xiàn)在發(fā)展進程中的相對均衡等方面具有重要意義。通過國有企業(yè)在行業(yè)領(lǐng)域擁有的優(yōu)勢地位，可以整合行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源，促進要素跨區(qū)域流動。如通用技術(shù)集團通過整合、增資擴股等市場化手段，將沈陽機床、大連機床、齊二機床、哈量公司、天津一機、昆明機床、天鍛公司等7家機床制造企業(yè)和北京機床研究所等機床研發(fā)企業(yè)納入旗下。

同時，依托央地聯(lián)動機制，中央和地方國資企業(yè)可以實現(xiàn)對接，就共同目標推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當前，中國多個地方已經(jīng)設(shè)立了央企服務(wù)處，定期舉辦央地深化合作對接活動，如遼寧省2023年舉辦與央企深化合作座談會、沈陽市央地合作項目集中簽約等活動，總計簽約項目110個，總投資達到6751.2億元。在對外開放方面，國有企業(yè)是參與“一帶一路”建設(shè)的主力軍，為推動共建“一帶一路”從愿景轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實發(fā)揮了重要作用。當前，中央企業(yè)在全球190個國家（地區(qū)）有8000多個機構(gòu)和項目，境外資產(chǎn)總額近8萬億元，較10年前翻了一番。

通過助力重點區(qū)域發(fā)展、央地聯(lián)動發(fā)展、“走出去”戰(zhàn)略實施，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同，塑造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

1.聚焦重點區(qū)域，發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用

要主動參與城市群和經(jīng)濟帶的構(gòu)建與發(fā)展，推動重點區(qū)域經(jīng)濟的增長和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。如深度參與長三角一體化的現(xiàn)代綜合交通體系建設(shè)；緊密結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和雄安新區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)，發(fā)展跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和創(chuàng)新鏈，全面融入京津冀的供應(yīng)鏈生態(tài)系統(tǒng)；支持振興東北建設(shè)，以更大力度投資東北、布局東北、建設(shè)東北、發(fā)展東北，積極與東北地區(qū)企業(yè)共建產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

2.強化央地聯(lián)動，激發(fā)協(xié)同發(fā)展動能

積極探索模式創(chuàng)新，通過國家戰(zhàn)略主導(dǎo)型、區(qū)域一體化戰(zhàn)略融合型、央企對接地區(qū)型、央企參與地方國資整合型等模式，主動對接國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)布局。通過高效融合資源、政策和技術(shù)等要素，加快產(chǎn)業(yè)資源在地區(qū)內(nèi)的流轉(zhuǎn)與優(yōu)化配置，推進產(chǎn)業(yè)鏈的健全與拓展，激發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的聯(lián)動發(fā)展，培育產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)同效應(yīng)，以此促進地方產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新升級，打造具有地域特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

3.深化“走出去”戰(zhàn)略，參與國際合作

支持有基礎(chǔ)、有條件、有能力的國有企業(yè)“抱團出�！保瑩屪ト�球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整機遇，高質(zhì)量共建“一帶一路”，加強綠色發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟、人工智能、能源、稅收、金融、減災(zāi)等領(lǐng)域的多邊合作平臺建設(shè)，充分利用國有企業(yè)的集成創(chuàng)新和組織平臺優(yōu)勢，不斷提升國資國企全球化資源配置能力。

（二）強化國民共進，推動優(yōu)勢互補和共同發(fā)展

國務(wù)院國資委表示，進一步發(fā)揮國有企業(yè)引領(lǐng)帶動作用，促進國企民企協(xié)同發(fā)展，是國企改革深化提升行動的重點任務(wù)，也是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要基石。當前，中央企業(yè)對外參股投資各類企業(yè)超過1.3萬戶，國企民企在資本合作上取得了重要進展。

資本層面，中央企業(yè)積極與民營企業(yè)等社會資本開展股權(quán)合作，金額超過3900億元；產(chǎn)業(yè)鏈層面，中央企業(yè)開展共鏈行動，與產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)共同補鏈、延鏈、固鏈、強鏈，帶動超過5700家經(jīng)營主體協(xié)同發(fā)展，每一家“鏈長”企業(yè)的背后，都有很多民營企業(yè)的參與和配合；供應(yīng)鏈協(xié)同層面，中央企業(yè)直接帶動的供應(yīng)鏈上下游200多萬戶企業(yè)中，有96%是民營中小企業(yè)；科技創(chuàng)新層面，中央企業(yè)牽頭建設(shè)了24個創(chuàng)新聯(lián)合體，與民營企業(yè)等在工業(yè)軟件、工業(yè)母機、算力網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域開展聯(lián)合攻關(guān)，突破了一大批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵核心技術(shù)。國有企業(yè)扎實有效地推動了與民營企業(yè)的相互促進、協(xié)同發(fā)展。

要堅持“兩個毫不動搖”，將國有經(jīng)濟布局優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整與促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，推動各種所有制經(jīng)濟公平競爭、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。

1.開展資本合作，提升資本規(guī)模和資金使用效率

國有企業(yè)要利用自身的資本優(yōu)勢，通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、投資平臺等形式，為民企提供融資支持和資本運作服務(wù)。同時，還可以通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股、投資并購等方式，實現(xiàn)國民資本的有效融合，擴大資本規(guī)模，助力在關(guān)鍵領(lǐng)域和戰(zhàn)略方向上的資金布局，支持國家重大戰(zhàn)略的實施。

2.開展產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈合作，提升韌性和安全水平

要有效利用產(chǎn)業(yè)鏈中“鏈長”企業(yè)的引領(lǐng)作用，借助混合所有制改革、資源互通、平臺共享等手段，促進民營企業(yè)更深層次地參與并整合進產(chǎn)業(yè)鏈中；推動供應(yīng)鏈的開放與整合，激發(fā)民營企業(yè)的市場潛力，引領(lǐng)民營企業(yè)實現(xiàn)改造升級和品質(zhì)提高。注重提升中國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的韌性和安全水平。

3.開展科技創(chuàng)新合作，提升科技實力和競爭力

國有企業(yè)要協(xié)同民營企業(yè) 合作建立技術(shù)研發(fā)中心、產(chǎn)業(yè)研究院等創(chuàng)新平臺，促進共性技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)。同時，可以建立科技資源共享平臺，促進人才、資金、信息等創(chuàng)新要素的整合，提高資源利用效率，推動科技實力和競爭力提升。

（三）強化市場統(tǒng)一，助力戰(zhàn)略合作和資源整合

在推進全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建中，國資國企要基于實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準的統(tǒng)一、要素資源流通的統(tǒng)一以及業(yè)務(wù)發(fā)展邏輯的統(tǒng)一，促進全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通、資源的集約高效配置以及市場轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展。

1.推動基建建設(shè)標準統(tǒng)一，促進互聯(lián)互通

要集中力量于網(wǎng)絡(luò)型、樞紐型和平臺型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求，重點關(guān)注國家綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)的主干線等關(guān)鍵區(qū)域和薄弱環(huán)節(jié)。與政府及相關(guān)部門通力合作，合理規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保證其與經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分布以及區(qū)域間的相互連接和協(xié)調(diào)發(fā)展保持一致。

2.推動要素資源流通統(tǒng)一，促進集約高效

要在全國范圍內(nèi)構(gòu)建一個全面、多核心、多層次、開放的要素資源交易平臺，消除單一要素資源交易的障礙，強化要素資源價格信息的透明度和跨區(qū)域交易的便利性。通過系統(tǒng)化措施，利用價格機制來指導(dǎo)全國要素資源的優(yōu)化配置，促進資源結(jié)構(gòu)的升級和資源使用的集約高效。

3.推動業(yè)務(wù)發(fā)展邏輯統(tǒng)一，促進市場轉(zhuǎn)型

要從戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)的角度深入分析統(tǒng)一大市場給國有企業(yè)經(jīng)營和成長帶來的影響。要采納統(tǒng)一市場的思維方式，摒棄封閉保守的心態(tài)，加速向市場化的轉(zhuǎn)型，并擴展業(yè)務(wù)范圍和市場布局，以適應(yīng)和利用統(tǒng)一大市場的優(yōu)勢。

二、健全“四大機制”，完善管理監(jiān)督體制機制

黨的二十屆三中全會要求，“深化國資國企改革，完善管理監(jiān)督體制機制，增強各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同”“完善主責主業(yè)管理”“建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度”�；�于此，國資國企需要從頂層設(shè)計出發(fā)，遵循政策導(dǎo)向邏輯，在建立國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整指引制度的基礎(chǔ)上，堅持問題導(dǎo)向，從主責主業(yè)、投資管理、經(jīng)營預(yù)算、績效評價、戰(zhàn)略功能使命評價等方面建立健全相關(guān)機制，進而保障國有資本優(yōu)化布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整順利推進。

（一）健全布局優(yōu)化與結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)機制

2024年政府工作報告中提出，“建立國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整指引制度”。當前，中國還尚未有一部明確國有資本投資領(lǐng)域和方向的操作指引，導(dǎo)致在國有經(jīng)濟的宏觀布局中，省級、市級以及區(qū)縣級的國有資本在運作上表現(xiàn)出一定程度的分散性，尚未形成一個統(tǒng)一的高層級規(guī)劃和協(xié)調(diào)機制。

通過發(fā)布國有經(jīng)濟布局優(yōu)化與結(jié)構(gòu)調(diào)整指引，從評價制度、考核制度、監(jiān)督制度等方面消除國有企業(yè)在布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中存在的“模糊地帶”，推進國資國企核心功能的準確界定，明確國有資本重點投資領(lǐng)域和方向。進一步，為增強指引的適應(yīng)性和可操作性，還要以政府指引、市場推動相結(jié)合的方式，建立一個布局結(jié)構(gòu)調(diào)整長效機制，最大程度發(fā)揮制度評價、考核、監(jiān)管與引領(lǐng)作用，完善國有經(jīng)濟質(zhì)量結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)和企業(yè)管理，進而構(gòu)建頂層統(tǒng)籌、權(quán)責明確、運行高效、監(jiān)管有力的國有經(jīng)濟管理體系。

（二）健全國有企業(yè)主責主業(yè)管理機制

近年來，上海、天津、山東、河南等地都相繼出臺了主責主業(yè)管理辦法，體現(xiàn)了地方政府在深化國資國企改革、加強國資監(jiān)管、推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方面的積極探索和實踐。主責主業(yè)管理是國有企業(yè)急需加快推進的關(guān)鍵任務(wù)，通過主責主業(yè)管理辦法的出臺，有助于引導(dǎo)國有企業(yè)更加專注于其核心業(yè)務(wù)和戰(zhàn)略定位，避免盲目多元化和無序擴張，通過配套管理、分層管理等創(chuàng)新形式形成管理閉環(huán)，提高管理效率。如山東2024年出臺的《山東省省屬企業(yè)主責主業(yè)管理辦法》就從提高核定標準、嚴格核定程序、加強日常監(jiān)管、嚴肅追責問責等方面進行了精準管控。

要持續(xù)完善主責主業(yè)管理制度，制定完善國有企業(yè)主責主業(yè)動態(tài)管理辦法,進一步明晰不同類型國有企業(yè)功能定位,構(gòu)建依法履職和分類監(jiān)管、動態(tài)調(diào)整、靈活授權(quán)的管理機制。不僅要聚焦主責主業(yè)，推動各業(yè)態(tài)統(tǒng)一發(fā)展，還要在主責主業(yè)領(lǐng)域補鏈強鏈，投入更多資源建設(shè)創(chuàng)新體系，打造業(yè)務(wù)清晰、管理統(tǒng)一、運營一體的專業(yè)化發(fā)展模式。

（三）健全國有企業(yè)投資監(jiān)督管理機制

目前，國資委出臺了《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》，明確了中央企業(yè)投資應(yīng)遵循的基本原則、投資管理流程、決策程序等。該辦法強化了對投資活動的全過程監(jiān)管，包括事前、事中和事后管理，以及風險管理和責任追究，從而提高了投資效率和效益，有效防范和控制了投資風險。通過明確的投資原則和流程，國有企業(yè)能夠更好地服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，確保國有企業(yè)投資活動與國家宏觀政策和市場規(guī)律相一致。另一方面可以促進國有資本的優(yōu)化配置和保值增值，優(yōu)化國有資本布局和結(jié)構(gòu)。

要建立一套全面、系統(tǒng)的國資國企投資管理規(guī)范，涵蓋投資決策、投資執(zhí)行、投資監(jiān)管和投資后評價等各個環(huán)節(jié)，完善投資負面清單,既要明確投資流程的各個步驟和要求，確保投資決策的合理性和前瞻性，又要對投資失誤和違規(guī)行為進行嚴格約束和問責，堅決遏制部分國有企業(yè)盲目多元、“鋪攤子”傾向。

（四）健全國有資本運營績效評價機制

2024年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》，明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算的總體要求、完善國有資本收益上交機制、提升國有資本經(jīng)營預(yù)算支出效能、完善國有資本經(jīng)營預(yù)算管理工作以及組織實施等方面的具體措施。自2012年試行國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目績效評價制度以來，從中央到地方開展了積極的實踐探索，初步建立起一套有國有資本經(jīng)營預(yù)算自身特點的績效評價體系。這個體系的建立可以在支出端實現(xiàn)支出管理、支持企業(yè)發(fā)展、優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)三重目標的有機結(jié)合。而此次全會強調(diào)的“建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度”更是從根本上界定了國有企業(yè)考核的導(dǎo)向，是從國有企業(yè)責任擔當?shù)慕嵌瓤己藝�有企業(yè)所承擔的戰(zhàn)略使命，確保了國有企業(yè)在國家戰(zhàn)略布局結(jié)構(gòu)上的精準性。

要確保國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋所有國有企業(yè)及其投資活動，包括但不限于主營業(yè)務(wù)和多元化投資，進而更好發(fā)揮國有資本的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能，更多布局于整體利用效率高的領(lǐng)域。同時，要建立履行戰(zhàn)略使命評價制度。強化戰(zhàn)略引領(lǐng)，由過去更多關(guān)注財務(wù)評價指標，轉(zhuǎn)變?yōu)閺娀瘧?zhàn)略使命履行，在考核指標中增加關(guān)于戰(zhàn)略使命履行情況。