陳興華

北方工業(yè)大學(xué)副教授，中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副秘書長

2024年11月8日，十四屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），自2025年1月1日起施行。根據(jù)新華社新聞通稿，《能源法》“立足我國能源資源稟賦實(shí)際，適應(yīng)能源發(fā)展新形勢，就能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性重大問題在法律層面作出規(guī)定，是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律”。自2006年1月國家發(fā)展改革委等十五個(gè)部門聯(lián)合成立《能源法》起草組以來，《能源法》立法工作前后延續(xù)十八年，于2007年、2020年和2024年四次向全社會(huì)公開征求意見�！赌茉捶ā饭簿耪掳耸畻l。本文嘗試逐章介紹立法思路、主要規(guī)定、制度沿革及立法的要點(diǎn)和亮點(diǎn)，對《能源法》進(jìn)行概覽性解讀，方便能源行業(yè)從業(yè)人員學(xué)習(xí)貫徹這部法律。

第一章 總則。一般而言，一部法律的總則是整體性、總括性的規(guī)定，規(guī)定本法的立法目的、適用范圍、基本原則等內(nèi)容。按照立法習(xí)慣，行業(yè)管理性的立法往往在總則章節(jié)中還會(huì)規(guī)定管理體制問題。另外，還有一些不太適合放在其他章節(jié)的內(nèi)容也會(huì)寫入總則章節(jié)�！赌茉捶ā返目倓t一章共十四條。第一條和第二條分別是立法目的和能源的定義。第三條是能源工作總體方略，第四條到第十條是對總體方略的具體分解，分別涉及能源消費(fèi)、能源供給、能源市場、能源科技、能源國際合作等原則性規(guī)定。需要指出的是，第八條有關(guān)能源標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是表決通過稿中新增加的條款，對邏輯結(jié)構(gòu)有一些影響。第十一條和第十二條分別對縣級(jí)以上人民政府及能源主管部門、相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。第十三條規(guī)定了政府和新聞媒體對能源宣傳教育的責(zé)任，第十四條規(guī)定了有關(guān)能源領(lǐng)域表彰、獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容。

第二章 能源規(guī)劃。規(guī)劃制度是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中非常行之有效，也是獨(dú)具特色的一個(gè)制度。能源規(guī)劃制度更是如此，可以說，各類各級(jí)的能源規(guī)劃對我國能源發(fā)展發(fā)揮著極其重要的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。此次《能源法》對我國的能源規(guī)劃進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，雖然只有六條，但是確立了能源規(guī)劃的法律地位，厘清了能源規(guī)劃的類型（第十五條），明確了能源規(guī)劃的制定部門以及各類各級(jí)規(guī)劃之間的銜接要求（第十六條、十七條），規(guī)范了能源規(guī)劃的編制依據(jù)、程序、評估（第十八至二十條）等重要問題。不過，《能源法》頒布后，實(shí)踐中長期存在的規(guī)劃執(zhí)行不力等問題能否有所改善，尚待觀察。

第三章 能源開發(fā)利用。本章是《能源法》中最重要的一個(gè)章節(jié)，共有十九條之多。能源一詞是煤電油核及各種新能源的總稱，包含諸多種類，同時(shí)還涉及上中下游不同產(chǎn)業(yè)鏈條和環(huán)節(jié)。之前的起草版本中，思路一度按照能源流程，也曾對化石能源和非化石能源進(jìn)行分節(jié)規(guī)定。后期應(yīng)當(dāng)是從簡化法條的考慮出發(fā)，本章不再分節(jié)，大致按照各種能源種類的政策性規(guī)定、能源供給端和能源消費(fèi)端及其他事項(xiàng)為邏輯撰寫。能源業(yè)內(nèi)人士應(yīng)該都能看出，第二十一條到第三十三條是對我國能源政策的高度總結(jié)和確認(rèn)，其中包括各種能源種類的定位、發(fā)展方向、方法措施等。作為綜合性立法，《能源法》尤為關(guān)注能源單行法顧及不周的能源替代等不同能源種類之間的銜接問題。比如對于可再生能源消納機(jī)制的規(guī)定，將當(dāng)前實(shí)踐中的政策措施上升為法律。再如，在石油天然氣條款中規(guī)定其替代能源的發(fā)展問題。本章也是全國人大審議稿公布后公眾意見最為集中的一章，此部分二審稿新增了風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、儲(chǔ)能、氫能等新能源、新業(yè)態(tài)以及新型電力系統(tǒng)、綠色電力證書制度等方面的規(guī)定，保留到最終頒布。第三十四條和第三十五條規(guī)定了能源消費(fèi)端的重要事項(xiàng)，包括節(jié)能、提高能效、綠色能源消費(fèi)、能源需求側(cè)管理等。第三十六條到三十八條涉及能源供應(yīng)中的能源供應(yīng)企業(yè)供應(yīng)服務(wù)責(zé)任、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保護(hù)、農(nóng)村能源等問題。第三十九條是《能源法》與環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等能源開發(fā)利用相關(guān)領(lǐng)域的銜接條款。

第四章 能源市場體系。2006—2008年第一輪立法期間，我國的能源市場改革成果還不足以凝練專章，但此后的公開征求意見版本均為能源市場留下了專章位置，這個(gè)過程本身就反映出我國能源市場改革取得巨大成功。能源市場作為《能源法》的一項(xiàng)基本原則貫穿始終，除了總則有能源市場的原則性規(guī)定外，其他章節(jié)中，綠色電力證書制度、合同能源管理、能源儲(chǔ)備制度、能源科技創(chuàng)新等規(guī)定中也都是對能源市場原則的體現(xiàn)。本章的條款從第四十條到四十六條，共計(jì)七條，體現(xiàn)了市場建設(shè)和培育、規(guī)范和監(jiān)管的撰寫思路，各條內(nèi)容包括鼓勵(lì)投資、自然壟斷環(huán)節(jié)市場化改革、能源交易市場建設(shè)、能源輸送管網(wǎng)設(shè)施公平接入、能源領(lǐng)域長協(xié)合同、能源價(jià)格和能源國際投資貿(mào)易等。

第五章 能源儲(chǔ)備和應(yīng)急。能源的供應(yīng)安全可以分為一般時(shí)期和特殊時(shí)期兩種情形�！赌茉捶ā烽_發(fā)利用章節(jié)中關(guān)注的是一般時(shí)期下，也即常態(tài)下能源的開發(fā)利用和供應(yīng)。從20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)開始，世界各國開始重視能源的儲(chǔ)備和應(yīng)急問題，這也是能源具有國家安全屬性的一個(gè)重要表現(xiàn)。本章條款從第四十七條到第五十五條，共計(jì)九條，對我國已運(yùn)行多年的能源儲(chǔ)備和應(yīng)急的做法予以確認(rèn)。根據(jù)本章，我國的能源儲(chǔ)備將采取政府主導(dǎo)、社會(huì)共建、多元互補(bǔ)的原則開展建設(shè)，能源儲(chǔ)備實(shí)行政府儲(chǔ)備和企業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合，實(shí)物儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備、礦產(chǎn)地儲(chǔ)備相統(tǒng)籌。政府儲(chǔ)備包括中央政府儲(chǔ)備和地方政府儲(chǔ)備，企業(yè)儲(chǔ)備包括企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備和企業(yè)其他生產(chǎn)經(jīng)營庫存。同時(shí)，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的能源應(yīng)急管理體制，能源主管部門、相關(guān)企業(yè)乃至個(gè)人等主體都需要承擔(dān)相應(yīng)的能源應(yīng)急責(zé)任。

第六章 能源科技創(chuàng)新。和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域相比，科技的作用在能源領(lǐng)域顯得尤為重要。能源技術(shù)革命是2014年能源安全新戰(zhàn)略中“四個(gè)革命”之一。除了總則做出原則性規(guī)定外，《能源法》設(shè)專章規(guī)定能源科技問題。第六章第五十六條到六十二條，共計(jì)七條。本章首先提出要建立國家戰(zhàn)略科技力量為引領(lǐng)、企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的能源科技創(chuàng)新體系，接著指出了能源科技的重點(diǎn)方向是能源資源勘探開發(fā)、化石能源清潔高效利用、可再生能源開發(fā)利用、核能安全利用、氫能開發(fā)利用以及儲(chǔ)能、節(jié)約能源等。針對科技創(chuàng)新最重要的資金來源問題，本章隨后規(guī)定，國家制定和完善產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購等政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資金投入能源科技創(chuàng)新。本章還規(guī)定了科技發(fā)展中面臨的科技創(chuàng)新平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新、信息技術(shù)應(yīng)用、科技人才培養(yǎng)等問題。

第七章 監(jiān)督管理。有行業(yè)管理部門的領(lǐng)域在立法中都會(huì)就政府監(jiān)督管理問題作出專門規(guī)定。能源領(lǐng)域的特殊性在于，除了“能源監(jiān)督管理”之外，還有一個(gè)“能源監(jiān)管”的問題。社會(huì)各界曾期待《能源法》中能夠?qū)χ袊�的能源管理體制做出創(chuàng)新性的規(guī)定，但是經(jīng)過多輪磨合，《能源法》還是選擇了較為穩(wěn)妥的寫法。本章僅有六條，規(guī)定的內(nèi)容是目前實(shí)務(wù)中能源監(jiān)督管理和能源監(jiān)管基礎(chǔ)、常規(guī)的事項(xiàng)。第六十三條賦予“縣級(jí)以上人民政府能源主管部門和其他有關(guān)部門”對能源工作的監(jiān)督檢查及查處違法行為的權(quán)力，第六十四條明確列出這些部門可以采取的措施以及政府部門和被檢查企業(yè)各自的義務(wù)。第六十五條和第六十六條就能源監(jiān)管中的監(jiān)管協(xié)同、信息報(bào)送以及能源行業(yè)信用體系建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定。考慮到能源輸送管網(wǎng)設(shè)施的接入、使用爭議的專業(yè)性，《能源法》第六十七條規(guī)定了協(xié)商制度，為當(dāng)事人搭建了多元化糾紛解決機(jī)制途徑。第六十八條規(guī)定了能源領(lǐng)域違法行為舉報(bào)問題。

第八章 法律責(zé)任。法律責(zé)任條款是實(shí)現(xiàn)法律實(shí)施效果的重要保障�！赌茉捶ā酚写罅空�策性條款，也有不少權(quán)利—義務(wù)型條款。一般而言，如果正文中設(shè)置了義務(wù)條款，在法律責(zé)任章節(jié)就應(yīng)該有對應(yīng)的責(zé)任設(shè)計(jì)。根據(jù)本章規(guī)定，承擔(dān)法律責(zé)任的主體包括負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的政府部門工作人員、承擔(dān)電力、燃?xì)�、熱力等能源供�?yīng)的企業(yè)及工作人員、能源輸送管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)及工作人員、有關(guān)能源企業(yè)、能源用戶、個(gè)人等，責(zé)任形式主要是行政責(zé)任。如果造成財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，還需承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，則依法追究刑事責(zé)任。法律責(zé)任條款設(shè)計(jì)是否合理，比如罰款金額等，還需在《能源法》實(shí)施后進(jìn)一步檢驗(yàn)。

第九章 附則。附則一般會(huì)對法中涉及的名詞進(jìn)行解釋，還有法律的適用范圍、施行時(shí)間等。值得關(guān)注的是，《能源法》的附則中有兩款涉及到國際法中的反制措施及法律域外適用效力問題，為保障我國能源安全、保護(hù)能源企業(yè)境外投資提供了強(qiáng)大的法律武器。